17 sep 2012 15:42

Bidrar operatörerna till regleringsosäkerheten?

Operatörerna hävdar med rätta att det råder regleringsosäkerhet i Sverige. Men är det så att operatörerna själva bidrar till osäkerheten? Det är en fråga som sällan ställs, men som bör undersökas. Telekomnyheterna har låtit sitt eget orakel Rune Nilsson dyka djupare i frågan.
Regleringsosäkerhet är ett begrepp som började uppstå inom telekom efter det att LEK infördes 2003. Det är däremot inte enbart kopplat till regleringen genom lagen om elektronisk kommunikation (LEK) utan minst lika ofta till olika plan- och byggärenden. Mindre ofta används regleringsosäkerhet när det handlar om konkurrenslagstiftning och konsumentlagstiftning. Begreppet finns inte inom andra branscher med något undantag för finanssektorn där det 2002 förklarades att börsfall på Stockholmsbörsen kunde bero på regleringsosäkerhet.
Egentligen råder det regleringsosäkerhet varje gång en lagstiftnings tillämpning prövas. Det gäller även sådan lagstiftning som funnits under lång tid och berör traditionella lagar exempelvis brottsbalken. Av något skäl används inte begreppet regleringsosäkerhet där. Det förefaller som regleringsosäkerhet används som begrepp främst av aktörer på en reglerad marknad för att påvisa brister i regleringen och möjligen för att nå egna fördelar på den reglerade marknaden. En misstanke är att begreppet också används för att förklara för marknad och politiker varför en enskild aktör agerar som den gör – till exempel att avstå från att investera eller varför man ”tvingas” höja priser.
Vad är egentligen osäkerhet och när uppstod den? Osäkerhet råder rimligen när någon inte vet vad som gäller eller ser en möjlighet till förändrad tillämpning. Men även om alla vet vad som gäller uppstår osäkerhet när det upptäcks att det som gäller kan ändras med vässade (ofta juridiska) argument. Regleringsosäkerhet förutsätter att det finns en lagstiftning som ger utrymme för osäkerhet när den tillämpas. Annan osäkerhet, som inte är kopplad till lagar, är ofta långt större som osäkerhet, men detta har aktörerna oftast skapat egna säkerheter kring. Osäkerheten kring hur kunder agerar, hur marknaden utvecklas och hur tekniken förändras är sannolikt ännu större än regleringsosäkerheten. Detta hanterar aktörerna. Begreppet regleringsosäkerhet har huvudsakligen myntats i debatten under de senaste 10 åren och blivit allt synligare vartefter åren går. Det förefaller som om en reglering som blir allt mer omfattande också drabbas av ökad regleringsosäkerhet. Enkel och rak reglering orsakar mindre regleringsosäkerhet än komplex och kontinuerligt förändrad reglering. Inom telekom används begreppet oftast kring prisregleringar. Orsaken är förstås att dessa regleringar går att sätta en tydlig siffra på i form av vinst eller förlust i resultaträkningen och att de uppenbarligen har kunnat påverkas genom överprövningar i domstol.
Under de senaste åren är det framför allt ett antal prisbeslut kring samtrafik, som vid överklagande, har ändrats av domstol och därefter fått stora ekonomiska konsekvenser. Efterdebiteringar från vinnande part till övriga aktörer på marknaden förändrar konkurrensläget ett antal år (2-3) efter beslutet. Osäkerheten kring prissättning skulle också kunna vara en hämmande faktor när det handlar om kommande investeringar. Det hävdas att investeringsviljan går ner. Ändå är uppenbarligen intresset att bygga mobilnät stort. Det syns i de frekvensauktioner som genomförts under senare år samtidigt som regleringsosäkerhet anses råda. Detta tyder på att i varje fall mobilnätsinvesteringarna inte är direkt berörda av regleringsosäkerheten. Mer tydligt är att befintliga och presumtiva fiberinvesterare är mer påverkade av den rådande osäkerheten. Samtidigt är det också tydligt att prisregleringen på fiber innebär att staten, genom PTS, sätter prisnivåer som riskerar utestänga mindre aktörer som vill bygga nya nät. Prisnivåer som regleringen skapar och som köparna gärna ser så låga som möjligt behöver inte vara osäkra men ändå begränsa investeringsincitamenten och infrastrukturkonkurrensen.
Allt tyder alltså på att den öppna och därmed otydliga lagstiftningen medger tolkningar hur den ska tillämpas. Grogrunden för synen på regleringsosäkerhet finns där.
Har då operatörerna någon roll i detta?
Det är inte ovanligt att den eller de operatörer som åläggs en skyldighet klagar i domstol. Det är inte heller ovanligt att domstolen ändrar på PTS beslut. Det är också tydligt att många operatörer vill ha en alltmer detaljerad reglering. Varje tanke på att backa tillbaka regleringar så att telebranschen huvudsakligen omfattas av konkurrenslagstiftningen möts av argument som att marknaden ännu inte fungerar, att en dominerande operatör kan missbruka sin ställning och att regleringen måste bli vassare.
Samtidigt är det tydligt att denna syn främst gäller då den berör en konkurrerande operatörs verksamhet och skyldigheter. Det verkar som om operatörerna föredrar förhandsreglering med inbyggd osäkerhet framför kommersiella avtal och efterhandsreglering (konkurrens- lagstiftningen). Detta leder till att operatörerna genom sin argumentation bidrar till bestående osäkerhet.
Annat som tyder på att operatörerna i hög grad också är bidragande till regleringsosäkerheten är att många beslut överklagas med stöd av juridisk spetsfundighet. Det är de större operatörerna som har råd med denna juridiska kompetens som regelmässigt prövar om PTS beslut är tagna på relevant grund. Det har visat sig alltför ofta att PTS missar i sina beslut. Det stimulerar naturligtvis till fortsatt satsning på juridisk kompetens hos operatörerna eftersom det ibland kan ge lika stora eller större vinster ett enskilt år som lyckade marknadssatsningar. Det förvånar inte att operatörerna i praktiken an- vänder sin juridiska kompetens för att nå marknadsframgångar. Även detta agerande innebär att operatörerna bidrar till regleringsosäkerheten.
Det finns förmodligen ett antal aktiviteter som skulle minska eller upphäva regleringsosäkerheten. En är att förhandsregleringen upphör. En annan är att det kostar pengar att klaga hos förvaltningsdomstolarna. En tredje är att dialogen mellan myndighet och operatörer blir öppen och att alla argument som kan förändra ett planerat beslut görs synliga för alla innan beslutet tas. En fjärde är att PTS beslut inte kan överklagas och
en femte är att PTS beslut aldrig kan ändras av en domstol retroaktivt. Då kan riskerna vägas in i affärsuppläggen och nödvändiga riskreservationer göras. Men så lär det inte bli. Regleringsosäkerheten måste nog hanteras som en egen risk och vägas därefter.
Slutsatsen blir att regleringsosäkerheten består. Alla branschens aktörer har en roll, från lagstiftare och myndighet via domstolar, till operatörer och dess kunder. Ju intensivare konkurrens – det vill säga, ju fler som konkurrerar om kundstocken – desto mer lönsamt blir det att försöka nå fördelar genom regleringen. En vunnen överprövning kan ge klirr i kassan som är mer lättförtjänt än skarp och äkta konkurrens. Stundtals förefaller det som om regleringsosäkerheten ändå är rätt bra för då kan den gälla som argument för att inte investera. Samtidigt reglerar staten priserna. Detta uppfattas som bra av operatörerna så länge det inte är deras priser som regleras. Telekomregleringen innebär att resan på vägen till evig prisreglering har startat. Få vill ändra på detta trots erfarenheter om vad långvarig prisreglering (hyresreglering) kan ge för effekter.
För att få bort regleringsosäkerheten borde operatörerna verka för att avveckla eller förenkla prisregleringen. Staten borde stödja en sådan lösning. Alternativet är att leva vidare med regleringsosäkerheten.
Rune Nilsson

Ur Telekomnyheterna Analys nr 5, 2012